Coś się właśnie kończy

W medialnej wrzawie wokół reprywatyzacji warszawskiej królują sensacja, ignorancja i uproszczenie – wylicza prawnik.

Polska jest jedynym krajem Europy środkowowschodniej, który do dzisiaj nie uchwalił przepisów reprywatyzacyjnych. Reprywatyzacja jest zatem ograniczona. Dotyczy jedynie prywatnego mienia, głównie nieruchomości, przejętego przez władze komunistyczne z naruszeniem „stanowionego przez nie prawa". Powojenne akty nacjonalizacyjne, w tym dekret Bieruta, nie pochodziły od organów konstytucyjnych. Ich obowiązywanie uzasadnia tzw. teoria efektywności. W przypadku naruszenia dekretu, możliwe jest odzyskanie nieruchomości w naturze. Jeżeli przyczyny prawne lub faktyczne to wykluczają, uprawnionym pozostaje tylko roszczenie o odszkodowanie. W pozostałych przypadkach, a takich jest większość, dawni właściciele lub ich spadkobiercy nie mają żadnych praw. Dodajmy, że przejmowanie mienia następowało bez odszkodowania.

Czas się temu przeciwstawić

Dekret Bieruta znacjonalizował wszystkie prywatne nieruchomości warszawskie. Przeddekretowi właściciele mogli wnosić, w terminie sześciu miesięcy od daty objęcia gruntu w posiadanie przez organ władzy, o przyznanie własności czasowej (obecnie użytkowania wieczystego), ale niemal wszystkie wnioski były załatwianie odmownie na podstawie decyzji dekretowych. Brak ustawy reprywatyzacyjnej nie uszedł uwagi sądów. Dzięki orzecznictwu NSA i SN, określanemu mianem „małej reprywatyzacji", wadliwość decyzji dekretowej dawała podstawę do jej wzruszenia i reaktywowania postępowania dekretowego, w którym, w zmienionych warunkach ustrojowych, wniosek miał szanse na uwzględnienie, jeśli nieruchomość nie została zbyta lub zagospodarowana w sposób niedający się pogodzić z prywatnym posiadaniem (np. droga publiczna), przy czym odmowa restytucji uzasadniała zasądzenie odszkodowania na podstawie art. 160 kodeksu postępowania administracyjnego.

Fundamentem korzystnego dla uprawnionych orzecznictwa NSA jest uznanie, że niezasadne nieuwzględnienie wniosku dekretowego to rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 k.p.a.; przeznaczenie nieruchomości na cel użyteczności publicznej nie wyklucza co do zasady uwzględnienia wniosku; wniosek złożony przed rozpoczęciem biegu terminu jest skuteczny; wadliwe objęcie gruntu w posiadanie nie rozpoczyna biegu terminu, a przesłanka posiadania nieruchomości w dacie złożenia wniosku dekretowego dotyczy wyłącznie następców prawnych dotychczasowych właścicieli nieruchomości warszawskiej.

W dorobku jurydycznym SN wyróżnić należy przyjęcie, iż wadliwa decyzja dekretowa stanowi źródło szkody polegającej na nieuzyskaniu użytkowania wieczystego; wadliwość decyzji oznacza, że brak było podstaw nieuwzględnienia wniosku, a między decyzją a tak określoną szkodą istnieje adekwatny związek przyczynowy; wysokość odszkodowania wyznacza wartość nieuzyskanego prawa; hipoteza, że w razie uwzględniania wniosku nieruchomość zostałaby później wywłaszczona, nie przerywa związku przyczynowego i nie zmniejsza odszkodowania; podstawę roszczeń stanowi nieobowiązujący, ale stosowany art. 160 k.p.a. Na przeciwnym biegunie leży odmowa zasądzania odszkodowania za utracone korzyści.

Od pewnego czasu orzecznictwo to jest kwestionowane przez osoby, które trudno zaliczyć, ujmując rzecz eufemistycznie, do zwolenników reprywatyzacji. Występując na Zgromadzeniu Ogólnym Sędziów TK 8 kwietnia 2015 r., nowy pierwszy prezes SN prof. M. Gersdorf stwierdziła: „Szeroko rozumiana własność prywatna jest święta, dobro publiczne – lekceważone. Wydaje się, że nadszedł wreszcie czas, aby się temu przeciwstawić". Jej zdaniem państwo nie ma obowiązku chronić właściciela kosztem całego społeczeństwa. Wskazała też źródło problemu – skalę roszczeń reprywatyzacyjnych i handel nimi, oraz winnych – „wielką rzeszę spadkobierców", wzywając do zmiany orzecznictwa „w ramach skoordynowanego działania władzy sądowniczej i Trybunału".

Radość prezesa

To szokujące wystąpienie, pomijające art. 21 i art. 64 Konstytucji RP oraz prawa człowieka, spotkało się z krytyką na łamach „Gazety Prawnej" (M. Piotrowski, P. Rybiński, Trzecia władza nie może wyręczać prawodawcy). Autorzy trafnie zarzucili niedopuszczalność uzależniania rozumienia podstawowych pojęć od tego, czy dochodzi się roszczenia od Skarbu Państwa czy innej osoby. Protest nie był skuteczny. Pani Prezes patronowała zorganizowanej 26 lutego 2016 r. konferencji „Reprywatyzacja w orzecznictwie sądów" o antyreprywatyzacyjnym charakterze. W głosach w dyskusji niektórzy uczestnicy nie kryli zażenowania. Mec. Z. Gintowt poczuł się „jakbyśmy wracali silnie do PRL". Trzeźwość oceny zaprezentowała sędzia SN prof. M. Romańska, stwierdzając, że „spróbuje wytrzymać w tym miejscu" a „konferencję odebrała nieco jako taki koncert życzeń pod adresem sędziów".

Wspomnieć należy referat prof. E. Łętowskiej, która zarzuciła sądom „przepisanie w wyroku" z pism pełnomocników „wygodnych mikrorozwiązań dogmatycznych" sformułowanych atrakcyjnym językiem. W licznych wywiadach prasowych prof. Łętowska twierdzi wręcz, iż w rezultacie mamy „ciąg technologiczny pomiędzy sądem administracyjnym a sądami powszechnymi", a sędziów określa jako „nie dość przenikliwych". Wbrew temu, fundamenty małej reprywatyzacji to jednak efekt własnej wykładni SN i NSA, wykraczającej poza postulaty i konstrukcje prawne pełnomocników. Zarzut jawi się zatem nie tylko jako nieuzasadniony, ale wręcz krzywdzący i obraźliwy. Pracując nad sprawami reprywatyzacyjnymi, nie spotkałem się z „przepisaniem w wyroku" pisma pełnomocnika. Nie przypominam sobie także z okresu, kiedy prof. Łętowska orzekała w NSA, aby krytykowała publicznie innych sędziów za to, co obecnie im wytyka.

Ostatnio w orzecznictwie SN w sprawach odszkodowawczych nastąpił jednak zwrot na niekorzyść uprawnionych. Chodzi o kwestie istotne, rozstrzygane uchwałami powiększonych składów. Uchwała z 3 września 2015 r. (III CZP 22/15) wykluczyła dopuszczalność dochodzenia odszkodowania za utracony (zbyty) lokal w budynku dekretowym na podstawie wadliwej decyzji zezwalającej na sprzedaż lokalu, jeżeli wcześniej stwierdzono wydanie decyzji dekretowej z naruszeniem prawa, a nie jej nieważność. Biorąc pod uwagę rozbieżność w praktyce organów nadzorczych, która decyzja: dekretowa czy sprzedażowa, wywołała nieodwracalne skutki prawne, powyższy judykat pozostawił niektórych uprawnionych na łasce urzędniczej dowolności o daleko idących skutkach. W myśl uchwały z 13 lipca 2016 r. (III CZP 14/16) reaktywowane postępowanie dekretowe nie przerywa biegu przedawnienia roszczenia odszkodowawczego. Po stwierdzeniu nieważności decyzji dekretowej uprawniony nie może dochodzić odszkodowania do czasu ponownej odmowy, a jednocześnie biegnie trzyletnie przedawnienie liczone od daty, w której decyzja nadzorcza stała się ostateczna. Stanowisko SN prowadzi do przedawnienia roszczenia, którego nie można skutecznie dochodzić przed sądem. Czy to nie godzi w powagę wymiaru sprawiedliwości?

Po wydaniu powyższej uchwały radości nie krył prezes Prokuratorii Generalnej Skarbu Państwa, stwierdzając, że SN „uratował Skarb Państwa przed utratą miliardów złotych". Nie wydaje się aby w demokratycznym państwie prawa rolą SN była ochrona interesów Skarbu Państwa, ani też aby rekompensata za zagrabione przez komunistów mienie była „utratą".

Znakomicie napisany wniosek

Wyrokiem z 12 maja 2015 r. (P 46/13) TK uznał niekonstytucyjność art. 156 § 2 k.p.a. w zakresie, w jakim nie wyłącza on dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji, gdy od jej wydania nastąpił znaczny upływ czasu, a była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy. Przepis ma kluczowe znaczenie dla ograniczonej reprywatyzacji, gdyż umożliwia wzruszenie decyzji nacjonalizacyjnych z PRL. Wprawdzie sądy administracyjne nie podważają nieważnościowych decyzji nadzorczych, ale może to zmienić nowelizacja k.p.a. Jednocześnie TK uznał za zgodną z konstytucją przyjętą w poprzedniej kadencji parlamentu z faktycznej inicjatywy władz Warszawy nowelizację ustawy o gospodarce nieruchomościami (Kp 3/15), nie uwzględniając znakomicie napisanego wniosku Prezydenta RP. W konsekwencji w życie wejdzie bubel prawny zwany, nie wiadomo czy z cynizmu, czy też z ignorancji, „małą ustawa reprywatyzacyjną". Akt ten mnoży przesłanki odmowy ustanowienia użytkowania wieczystego w stosunku do dekretu, oczywiście bez ustawowego odszkodowania. Są one tak szerokie, że w praktyce zwrotowi może podlegać jedynie niezabudowana działka na uboczu nieprzedstawiająca istotnej wartości gospodarczej. Nadto, niektóre postępowania dekretowe mogą zostać umorzone a obrót roszczeniami dekretowymi ograniczony prawem pierwokupu Skarbu Państwa i m. st. Warszawy. Nowelizacja ma tyle wspólnego z reprywatyzacją co zakład karny z sanatorium. Być może TK chciał zrealizować, w ślad za postulatem Pierwszego Prezesa SN, socjalistyczną ideę prymatu własności publicznej nad prywatną. Takie założenie może okazać się błędne, gdyż, jeśli nie dojdzie do kolejnego zwrotu w orzecznictwie SN, odmowa oddania tego, co dotychczas zwracano, zwiększy ilość roszczeń odszkodowawczych wobec Skarbu Państwa.

Współczucie nic nie kosztuje

Niektóre środki przekazu od dawna patrzyły nieprzychylnie na reprywatyzację warszawską, litując się nad losem lokatorów, którym właściciel odzyskanego budynku podwyższa czynsz. Jak wiadomo, najłatwiej wycierać sobie usta cudzą krzywdą, rzeczywistą lub urojoną, albo pomagać środkami z cudzej kieszeni. Czy ktoś wskazał racje, dla których prywatny właściciel ma dokładać do swojej własności? Kto nie chciałby wynająć lokalu w przedwojennej kamienicy w dobrym punkcie za 8 zł za mkw., podczas gdy stawka rynkowa to 50 zł za mkw.? Pseudoobrońców lokatorów należy też zapytać, który z nich przekazał za darmo swoją nieruchomość na cele publiczne, a jeśli tego nie uczynił, to dlaczego domaga się od innych takiego zachowania.

Gdzieś w tej medialnej nagonce gubi się problem podstawowy: jeśli podmiot prawa publicznego w ramach wykonywania zadań ma zapewnić nieruchomości na określone cele, to powinien za nie zapłacić, gdyż ma na to środki z naszych podatków. Sprzeczne z elementarnym poczuciem sprawiedliwości jest przerzucanie ciężaru finansowania zadań publicznych na osoby, których pech polega na tym, że to akurat im komuniści zabrali majątki.

Jak w każdej działalności

W ostatnim okresie ostrze medialnego ataku skierowało się przeciwko nabywcom roszczeń dekretowych. Określa się ich mianem „handlarzy" i „cwaniaków", a ich działanie to „dzika reprywatyzacja". Wina tych prawie przestępców polega na tym, że kupili tanio i odzyskali nieruchomość lub otrzymali odszkodowanie. Autorzy publicznego linczu nie zwracają uwagi na to, że obrót roszczeniami jest legalny. Zapominają, że w gospodarce rynkowej zarabia się na różnicy między kosztem inwestycji a przychodem. Kiedyś władza ludowa walczyła ze spekulantami. Dziś zachowanie niektórych przedstawicieli mediów dowodzi, iż człowiek może wyjść z PRL, ale PRL z człowieka nigdy.

Gorzej, że ślepy szał walki z reprywatyzacją zatacza kręgi coraz szersze. Świadczą o tym niektóre wypowiedzi przy okazji sprawy nieruchomości przy d. ul. Chmielnej 70, uznanej za „aferę", zanim zapadło jakiekolwiek orzeczenie podważające legalność dotychczasowych decyzji. Uaktywnili się politycy, dla których to doskonała okazja, aby wskazać winnych z innej opcji. Panika wyłącza rozsądek. Prezydent Warszawy zapowiedziała wstrzymanie zwrotu nieruchomości. Przepisy k.p.a. obligujące do wydania decyzji w ustawowym terminie nie przestały jednak obowiązywać i profesor prawa powinien najlepiej wiedzieć, jak można ocenić wezwanie podległych uczestników do nieprzestrzegania prawa na niekorzyść uprawnionych. Zamiast spokojnej, wyważonej debaty na dość trudny temat skutków prawnych umów indemnizacyjnych, które nie zostały opublikowane i ratyfikowane, a zawierają w istocie zobowiązania państwa, odbywa się polowanie na czarownice. Jego ofiarą padł m. in. dziekan ORA w Warszawie mec. G. Majewski, wybitny obrońca, nieprowadzący spraw dekretowych. Pytana o niego przez dziennikarza po wybuchu „afery" prof. E. Łętowska miała wyrazić zdziwienie, iż jest on nadal dziekanem. Chciałoby się wierzyć, że słowa te nie padły. Jeśli jednak padły, to ze względu na dorobek naukowy rozmówczyni należy założyć, że przed wywiadem zbadała dokładnie akta sprawy, zidentyfikowała naruszenia prawa oraz dowody rzekomo nieetycznego zachowania mec. G. Majewskiego.

Oczywiście w reprywatyzacji, tak jak w każdej działalności, występują patologie, ale ich źródło to głównie niezałatwienie spraw ponad siedemdziesiąt lat. Głęboko niesprawiedliwe jest jednak wyciąganie spraw budzących na pierwszy rzut oka wątpliwości przed nawias oraz postrzeganie reprywatyzacji przez ich pryzmat. Hasło: „zakończmy reprywatyzację, bo zdarzają się patologie", brzmi jak wezwanie do zaprzestania leczenia chorych z uwagi na błędy medyczne. W pogoni za sensacją i politycznymi korzyściami pomija się, że dzięki reprywatyzacji w większości przypadków zadośćuczyniono słusznym prawom i historycznej sprawiedliwości, a wiele niszczejących budynków zyskało gospodarzy i dzisiaj kwitnie. Niestety, wiele wskazuje, że na fali rozbudzonego populizmu stan ten się nie utrzyma. Doszło do zapewne przypadkowego i dość egzotycznego sojuszu przeciw reprywatyzacji warszawskiej. W trakcie ogłaszania wyroku TK w sprawie nowelizacji ustawy o gospodarce nieruchomościami Prezes TK mówił o symbolicznym zakończeniu drugiej wojny światowej. Trudno jednak oprzeć się wrażeniu, że jeśli coś się właśnie kończy, to i tak ograniczona reprywatyzacja warszawska.

Autor jest doktorem nauk prawnych, adwokatem i współautorem monografii „Roszczenia przysługujące byłym właścicielom tzw. gruntów warszawskich", prowadzi sprawy reprywatyzacyjne