Co będzie po referednum

O przeprowadzeniu przedterminowych wyborów po ewentualnym odwołaniu prezydenta decydują radni.

Nadal pojawiają się wątpliwości, czy w przypadku, gdy referendum w sprawie odwołania prezydent m.st. Warszawy Hanny Gronkiewicz-Waltz wyznaczone na 13 października 2013 r. okaże się skuteczne, należy przeprowadzić przedterminowe wybory prezydenta miasta.

Wątpliwości wynikają z tego, iż do tej sytuacji znajdują zastosowanie przepisy kilku ustaw: z  15 września 2000 r. o referendum lokalnym (DzU nr 88, poz. 985 ze zm.; dalej: Url), z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (DzU z 2001 r. nNr 142, poz. 1591, ze zm.; dalej: Usg), z 20 czerwca 2002 r. o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta (DzU z 2010 r. nr 176, poz. 1191; dalej: Ubww), z  16 lipca 1998 r. ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw (DzU z 2010 r. nr 176, poz. 1190; dalej: Owrg), z 5 stycznia 2011 r. kodeks wyborczy (DzU nr 21, poz. 112, ze zm.; dalej: Kw) oraz ustawy z 5 stycznia 2011 r. przepisy wprowadzające ustawę – kodeks wyborczy (DzU nr 21, poz. 113, ze zm.; dalej: Pwu).

Art. 67 Url stanowi, iż w dniu ogłoszenia rozstrzygającego wyniku referendum w wojewódzkim dzienniku urzędowym, co powinien uczynić wojewoda mazowiecki niezwłocznie po otrzymaniu protokołu od Miejskiej Komisji do spraw Referendum, odwołany prezydent m.st. Warszawy kończy działalność, a prezes Rady Ministrów niezwłocznie i bezwarunkowo wyznacza osobę pełniącą funkcję prezydenta m.st. Warszawy do czasu wyboru nowego prezydenta. Prezes Rady Ministrów zarządza również wtedy wybory nowego prezydenta m.st. Warszawy, jednak z dwoma zastrzeżeniami.

Pierwsze zastrzeżenie dotyczy wniesienia protestu przeciwko ważności referendum, do którego ma prawo każdy uprawniony do wzięcia udziału w referendum obywatel w ciągu 7 dni od dnia ogłoszenia wyniku referendum.

Doszukując się intencji ustawodawcy należy stwierdzić, że artykułom 59–61 Owrg odpowiadają art. 392-394 Kw o niemal identycznym brzmieniu. Przepisy tych artykułów precyzują procedurę wniesienia protestu wyborczego, na rozpatrzenie którego sąd okręgowy ma „30 dni po upływie terminu do wnoszenia protestów". Art. 66 ust. 3 Url to lex specialis w stosunku do tego terminu, stanowiąca, iż na rozpatrzenie protestu referendalnego sąd ma 14 dni od dnia zgłoszenia. Możliwość wniesienia zażalenia na orzeczenie sądu okręgowego do sądu apelacyjnego przewiduje art. 394 § 4 Kw, w ciągu 7 dni od daty doręczenia.

Sąd apelacyjny na wydanie postanowienia, od którego nie przysługuje już środek prawny, ma 30 dni (tego terminu Url nie skraca). Postępowania sądowe w sprawie protestu referendalnego mogą zatem trwać z zachowaniem terminów łącznie do ok. 60 dni od dnia ogłoszenia wyniku referendum. Zgodnie z art. 67 ust. 5 Url wybory można zarządzić po zakończeniu postępowania i ostatecznym rozstrzygnięciu protestu.

Wybory, na postawie przepisów Ubww i Owrg, zarządza prezes Rady Ministrów w drodze rozporządzenia tak, by wypadły w ciągu 90 dni od ogłoszenia wyniku referendum.

Art. 26 ust. 1 Owrg pozwala przy tym na skracanie terminów wykonania poszczególnych czynności wyborczych. W przypadku wniesienia protestu referendalnego wybory przeprowadza się w ciągu 60 dni od dnia ostatecznego rozstrzygnięcia protestu.

W tym miejscu niezbędna jest krótka dygresja. Art. 5 ust. 2a Ubww nakazuje przeprowadzenie wyborów w ciągu 60 dni od dnia uprawomocnienia wyroku sądu administracyjnego oddalającego skargę na uchwałę rady o wygaśnięciu mandatu prezydenta.

Po referendum w Łodzi nikt nie odwołał się od decyzji rady, że nie będzie wyborów

W przypadku referendum nie ma jednak ani uchwały rady, ani właściwości rzeczowej sądu administracyjnego. Należy więc przyjąć, że norma prawna zawarta w przepisie art. 5 ust. 2a reguluje stan, w którym jakikolwiek akt prawny wygaszający mandat osoby będącej organem został podważony (zaskarżony, oprotestowany). Nie można ograniczać działan ia tej regulacji do sytuacji, w których aktem wygaszającym mandat jest uchwała rady, podlegająca zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Mogłoby to doprowadzić do absurdalnej sytuacji, w której termin przeprowadzenia wyborów biegłby niezależnie od postępowania rozpatrującego protest referendalny w sądzie powszechnym i wybory przedterminowe wyłoniłyby nowego prezydenta, a tymczasem sąd oddalając protest przywróciłby starego.

Podsumowując, pomiędzy dniem, w którym odbywa się referendum, a dniem, w którym mogą się odbyć przedterminowe wybory, może minąć pomiędzy 90 a około 120 dni. Jeżeli datę referendum w Warszawie wyznaczono na 13 października 2013 r., to wybory mogłyby zostać zarządzone w terminie pomiędzy 11 stycznia a ok. 10 lutego 2014 r.

To wyliczenie jest istotne dla drugiego zastrzeżenia do obowiązku zarządzenia przedterminowych wyborów prezydenta Warszawy. Dotyczy bowiem przeprowadzania wyborów na krótko przed końcem kadencji.

Obie wyliczone daty wypadają w okresie pomiędzy 12 a 6 miesiącem przed końcem kadencji, który przypada na dzień 21 listopada 2014 r. Do tej sytuacji prawnej powinno zastosować się drugie zdanie art. 28d ust. 2 Usg: „Wyborów przedterminowych nie przeprowadza się [...], jeżeli data wyborów miałaby przypaść w okresie dłuższym niż 6 a krótszym niż 12 miesięcy przed zakończeniem kadencji wójta i rada [gminy] w terminie 30 dni od dnia podjęcia uchwały stwierdzającej wygaśnięcie mandatu wójta podejmie uchwałę o nieprzeprowadzaniu wyborów".

Tego stanowiska nie podzielają niektórzy prawnicy wskazujący, iż w przypadku odwołania prezydenta w drodze referendum rada nie stwierdza wygaśnięcia mandatu, przepis ten zatem nie znajduje zastosowania (Michał Graczyk, Dariusz Kacprzak, „Dziennik Gazeta Prawna – Samorząd i Administracja" z 10 lipca 2013 r.). W takim wypadku – twierdzą Graczyk i Kacprzak – wybory przeprowadza się zawsze, jeżeli ich termin miałby przypaść w okresie wcześniejszym niż 6 miesięcy przed zakończeniem kadencji.

Interpretacja przepisu art. 28d ust. 2 Usg powinna być jednak analogiczna do przytoczonej powyżej dyskusji art. 5 ust. 2a Ubww. Intencją ustawodawcy nie było różnicowanie sytuacji, w której organ pozostaje nieobsadzony, w zależności od rodzaju aktu prawnego, z którego to wynikło, lecz unormowanie tej sytuacji w aspekcie obowiązku przeprowadzenia wyborów przedterminowych. Należy zatem przyjąć, że jeżeli data wyborów prezydenta miasta spowodowanych odwołaniem jego poprzednika w drodze referendum przypada w okresie dłuższym niż 6, a krótszym niż 12 miesięcy przed zakończeniem kadencji, o potrzebie przeprowadzenia wyborów przedterminowych decyduje rada miasta, podejmując (bądź nie) uchwałę o nieprzeprowadzaniu wyborów.

Takie też stanowisko zajęła Rada Miejska w Łodzi podejmując uchwałę nr LXXVIII/1388/10 z 27 stycznia 2010 r. w sprawie nieprzeprowadzania przedterminowych wyborów prezydenta miasta Łodzi na podstawie art. 28d ust. 2 Usg, w związku z referendum, które odbyło się 17 stycznia 2010 r. Termin wyborów spowodowanych odwołaniem ówczesnego prezydenta miasta Łodzi Jerzego Kropiwnickiego wypadłby właśnie w okresie pomiędzy 12 a 6 miesiącem przed zakończeniem kadencji. Do uchwały nie zgłosiły zastrzeżeń właściwe organy nadzoru: prezes Rady Ministrów i wojewoda łódzki.

Na podjęcie uchwały w sprawie nieprzeprowadzenia przedterminowych wyborów Rada m.st. Warszawy będzie miała 30 dni od dnia ogłoszenia wyniku referendum w wojewódzkim dzienniku urzędowym, gdyż to czynność publikacji w dzienniku urzędowym rodzi skutki prawne analogiczne do podjęcia przez radę uchwały stwierdzającej wygaśnięcie mandatu (art. 67 ust. 2 Url).

Nie jest jasne, czy w związku z tym bieg terminu 90 dni od dnia ogłoszenia wyniku referendum (bądź 60 dni od dnia rozstrzygnięcia protestów referendalnych), w którym mają zostać zarządzone i przeprowadzone wybory, powinien zostać zawieszony na czas oczekiwania na uchwałę rady (nie dłużej niż 30 dni), czy też kalendarz czynności wyborczych musi się zmieścić w tym okresie, skróconym o czas oczekiwania na decyzję rady miasta (zezwala na to art. 26 ust. 1 Owrg).

Dla porządku należy dodać, że wojewoda mazowiecki na portalu społecznościowym Facebook w lipcu br. przedstawiał opinię, iż do sytuacji zaistniałej po odwołaniu prezydenta m.st. Warszawy w wyniku referendum stosuje się przepis art. 196 ust. 3 Owrg stanowiący, iż wyborów przedterminowych nie przeprowadza się, jeżeli ich data przypadałaby w okresie 12 miesięcy przed zakończeniem kadencji. Wprawdzie art. 2 ust. 2 Ubww w sprawach nieuregulowanych Ubww odsyła do przepisów Owrg, ale art. 196 ust. 3 Owrg w brzmieniu sprzed 27 stycznia 2006 r. stanowił, identycznie z przepisem art. 28d ust. 2 Usg w ówczesnym brzmieniu, iż wyborów przedterminowych nie przeprowadza się, jeżeli ich data przypadałaby w okresie 6 miesięcy przed zakończeniem kadencji. Obecne brzmienia art. 196 ust. 3 Owrg i art. 28d ust. 2 Usg zostały wprowadzone ustawą z 27 stycznia 2006 r. o zmianie ustawy o samorządzie gminnym oraz ustawy – ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw (DzU nr 17, poz. 128). Intencją ustawodawcy było wtedy wprowadzenie nowych regulacji dotyczących przedterminowych wyborów powszechnych organów stanowiących i wykonawczych, przy czym nowelizacja art. 196 ust. 3 Owrg dotyczyła wyborów organów stanowiących, a nowelizacja art. 28d ust. 2 Usg wyborów organów wykonawczych. Czytelnie wynika to z przebiegu procesu legislacyjnego, udokumentowanego m. in. uzasadnieniem do druku nr 171 Sejmu RP V kadencji oraz uchwałą Senatu RP z 5 stycznia 2006 r. w sprawie ustawy o zmianie ustawy o samorządzie gminnym oraz ustawy – ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw.

Hipotetyczna kolizja przepisów przywoływanego przez wojewodę mazowieckiego art. 2 ust. 2 Ubww (z 20 czerwca 2002 r.) i art. 28d ust. 2 Usg (z  27 stycznia 2006 r.) musi być rozstrzygnięta zgodnie z zasadą Lex posterior derogat legi priori na korzyść uregulowania stanowiącego, iż w okresie dłuższym niż 6, a krótszym niż 12 miesięcy przed zakończeniem kadencji wójta decyzja o przedterminowych wyborach należy do rady gminy.

Autor jest członkiem grupy obywateli inicjującej referendum 
    w sprawie odwołania prezydenta m. st. Warszawy Hanny Gronkiewicz-Waltz, absolwentem Podyplomowego Studium Administracji Wydziału Prawa i Administracji Uniwersytetu Warszawskiego